叶青程衍：中国刑事法律援助制度40 年发展与展望

Original 叶青程衍上海市法学会东方法学 2022-05-10

收录于合集

叶青华东政法大学诉讼法学研究中心教授；

程衍华东政法大学科学研究院助理研究员。

内容摘要
当下我国法律援助以指派式、申请式和值班律师三种模式运行，实践中三种模式各具价值但亦存在缺陷。法律援助的运行模式直接关系着制度价值的实现和刑事诉讼程序的正当性体现。指派模式下刑事辩护呈现阶段式割裂的实施困境有损于诉讼效果，应逐步取消分阶段指派的运行方式，由同一援助律师负责始终；申请模式下，法律援助资格认定标准单一而僵化，应制定多元化动态标准；值班律师制度设计过于偏重效率，在案件信息掌握不足的情况下律师难以提供有效帮助，应区分案件类型，建立认罪认罚从宽案件值班律师强制阅卷制度。

关键词：法律援助刑事辩护值班律师认罪认罚

一、我国刑事法律援助制度的运行模式

自1979年第一部刑事诉讼法颁布以来，我国刑事诉讼制度经历了快速发展的40年，其中刑事法律援助制度更是不断完善。当下我国法律援助制度呈现三元运行模式，包括指派式、申请式以及值班律师。指派式与申请式仅在法律援助获取方式上存在不同，而值班律师则在整体运行程序上与前二者有本质差别。

（一）指派式法律援助

1.指派式法律援助的建立与发展指派式法律援助是我国最早也是最为传统的法律援助形式。早在1954年，新中国建立之初，指派式法律援助就被当时的人民法院组织法所确立，其中第7条第2款规定：“被告人除自己行使辩护权外，可以委托律师为他辩护……人民法院认为必要的时候，也可以指定辩护人为他辩护。”这也可以看成是新中国指派式法律援助的最早来源。拨乱反正之后，1979年新中国第一部刑事诉讼法出台，第27条规定：“公诉人出庭公诉的案件，被告人没有委托辩护人的，人民法院可以为他指定辩护人。被告人是聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的，人民法院应当为他指定辩护人。”此是对1954年法律援助制度的确认且增加了强制性指派援助的案件类型，只是当时在法律层面还未出现“法律援助”的字眼。1996年刑事诉讼法经历修改，第34条规定：“公诉人出庭公诉的案件，被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，人民法院可以指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护；被告人是盲、聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护；被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。”由此“，法律援助”在法律层面得以确认，且指派范围得到了扩张。20世纪后半叶我国法律援助制度经历了长足发展，但是存在模式单一的缺陷，仅包括法院指派一种，此外在适用案件范围以及律师指派程序上也有不足。尤其是由法官负责指派的法律援助提供模式，更是广受诟病。例如，法官是否有足够精力分析案情，进而为不同的被追诉人指派更加合适的律师；法官是否会存在私心，为了尽快结束审判而有意指派更愿意配合的律师；以及法官指派是否存在效率低下，浪费诉讼资源的问题等。法律援助是人权保障的重要一环，这些问题的存在严重阻碍了法律援助制度的有效运行，并且也逐步得到了立法者的关注。

2.指派式法律援助的运行程序
最初指派式法律援助以法官为指派主体，适用阶段局限于审判。2003年国务院《法律援助条例》，以及2012年刑事诉讼法对指派式法律援助进行了大幅度的完善，其运行程序具体包括以下内容：首先，法律援助机构指派，律师承接。2003年国务院《法律援助条例》出台以后，全国各省市广泛建立了法律援助机构，其是司法行政机关之下的政府部门，专门负责法律援助相关事务的运行和管理。2012年刑事诉讼法规定，在相应的案件中人民法院、人民检察院和公安机关应当通知法律援助机构指派律师为被追诉人提供辩护，因此指派式法律援助的提供方法，是由公、检、法机关在其所负责的诉讼阶段，通知法律援助机构提供法律援助。具体承接法律援助案件的是援助律师，其由地方法律援助机构挑选并制作成援助律师名册。每有案件发生，法律援助机构会综合考虑案件性质、律师能力以及时间安排等选择合适的律师承接案件。其次，指派式法律援助适用的案件范围。依据1996年刑事诉讼法第34条的规定，法院应当指派法律援助的案件范围仅包括，被告人是盲、聋、哑的；被告人是未成年人的；被告人可能被判处死刑的。而2012年法律修改之后，应当指派的范围被扩大，在原有的基础上增加了以下主体作为应当指派的对象：可能被判处无期徒刑的犯罪嫌疑人、被告人；尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人；强制医疗程序中依法不负刑事职责的精神病人。最后，指派式法律援助发生的诉讼阶段。依照1996年刑事诉讼法的规定，法律援助是由法院负责指派的，其对象仅限于被告人。因此当时只有审判阶段才能提供法律援助，审前阶段贫困者很难得到律师的帮助。然而在我国司法实践中，审前阶段往往至关重要，侦查机关收集的证据在很大程度上左右了判决结果。惩罚犯罪始终是侦查机关的首要任务，以治罪为目的的侦查行为也多少会带有偏私。从某种程度上讲，辩护律师在审前阶段的介入有着更加重要的意义，在维护犯罪嫌疑人诉讼权利的同时保证审前程序的正当性。如果将法律援助的实施阶段局限在审判阶段，相当于剥夺了贫困者在审前阶段的律师辩护权，既影响犯罪嫌疑人行使诉讼权利，也不符合正当法律程序的价值理念。因此，2012年刑事诉讼法的修改将法律援助时间提前到了审前阶段，依据第34条的规定，指派式法律援助的责任主体由从前的法院，增加为公安机关、检察院以及法院。也就是说，在不同的诉讼阶段无论是审前亦或是审判，相应的专门机关都有责任通知法律援助机构，为被追诉人提供法律援助。

（二）申请式法律援助

1.申请式法律援助的建立与发展
1996年刑事诉讼法规定，法院指派法律援助，此单一模式难以满足司法实践需求，因此备受诟病。2003年国务院法律援助条例应实践需求增加了申请式法律援助，其中规定：凡是因为经济困难而无力支付法律服务费用的我国公民，有权向法律援助机构申请法律援助。可以说申请式法律援助在司法实践中发挥了重要的作用，贫困者借此能够主动行使法律援助的相关权利，不再被动等待和接受法院的指派。2012年刑事诉讼法修改，从法律层面确定了申请式法律援助，第34条第1款规定：“犯罪嫌疑人、被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，本人及其近亲属可以向法律援助机构提出申请。对符合法律援助条件的，法律援助机构应当指派律师为其提供辩护。”由此申请式法律援助在法律层面得以确立。

2.申请式法律援助的运行程序司法实践中，申请式法律援助一般按照如下程序运行：首先，由申请者填写“法律援助申请表”和“经济状况证明表”，并将其交予当地法律援助机构。如果申请人被羁押则可以通过对其进行讯问的侦查人员、检察人员提出申请，并由相应的公安、检察机关转交给法律援助机构。其次，由法律援助机构对申请人资格进行审核。具体的审核标准主要是被追诉人的贫困程度。对于不符合法律援助条件的申请者，法律援助机构将向其出具“不予法律援助决定书”，申请者有权就此向该法律援助机构的主管司法行政机关申请重新审议。再次，对于符合法律援助条件的申请者，法律援助机构将向其出具“准予法律援助决定书”，随后指派法律援助律师为相关人员提供辩护。或者通知律师事务所，要求其挑选律师承担相应的法律援助任务。最后，相关法律援助人员在接到指派后，持法律援助公函会见当事人。至此申请式法律援助即告完成，而法律辩护关系也正式开始。

（三）值班律师制度

1.值班律师制度的建立与发展
值班律师起源于英国，是在有限的财政预算与逐步扩大的法律援助需求之间寻求平衡的结果。我国值班律师制度始建于2006年9月，当时联合国开发技术署和我国商务部、司法部共同确定的首个法律援助值班律师参与试点项目，在河南省焦作市修武县试行，经过了近一年半的运行取得了很好的效果，但是之后相关制度呈现了偃旗息鼓的态势，并没有在全国范围内得到推广。直到近几年随着刑事速裁程序、认罪认罚从宽改革的兴起，刑事诉讼程序对于辩护律师的需求变得愈发迫切。值班律师制度凭借其自身的优点，被改革者寄予厚望。因此2014年党中央作出了全面推进司法改革的决定，其中包括将“值班律师”制度推向全国试点。随后一系列改革文件逐步厘清了制度内容，2014年《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》，2015年《关于完善法律援助制度的意见》，2016年《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》（以下简称认罪认罚办法），三项规定初步明确了值班律师制度的运作模式与功能定位，并且明确区分了值班律师所提供的法律帮助与刑事辩护的区别，表明值班律师并非辩护人。2017年8月29日，“两高三部”发布《关于开展法律援助值班律师工作的意见》（以下简称值班律师意见），就值班律师的权利、义务与职责作出了详细规定，进一步将值班律师与辩护人相区别。2018年《刑事诉讼法》修改，值班律师制度在法律层面得以确认。

2.值班律师制度的运行程序
目前我国“值班律师”制度的运行程序，是由各地法律援助机构指派承担值班任务的律师到法庭、看守所等机关，为需要法律帮助的犯罪嫌疑人或被告人提供即时性法律帮助。值班律师与传统申请式和指派式法律援助的最大区别是其即时性特点。在指派和申请法律援助模式下，各援助律师以辩护人的身份，全程为贫困者提供法律辩护。可以说只要案件没有终结，那么律师的法律援助职责就不会停止。然而值班律师则不然，其仅在特定的看守所、法院等场所为被追诉人提供法律咨询。咨询过后，值班律师对于相关案件的法律援助任务即告终结。依据刑事诉讼法第36条、第37条的规定，值班律师的诉讼职能包括会见犯罪嫌疑人、被告人，并为其提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见。但是实践中，值班律师的最主要职能是以问答的形式为出现于其值班场所的犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询和程序建议，而申请变更强制措施等以各专门机关为对象的诉讼行为则少有实施。此外，值班律师在当下改革中的另一项重要职能即是见证犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书。

二、法律援助制度的实践运行困境

在探索中我国法律援助制度被不断完善，但就实践现状而言其仍在模式设计、责任理念和专门机关配合等方面存在着不足。

（一）运行模式设计的合理性问题

1.指派式援助的阶段分离
指派式法律援助模式下，在公、检、法机关各自通知援助之后，法律援助机构为相应诉讼阶段分别指派律师，如此便呈现出阶段式分离的运行困境，一桩完整的案件往往由三名援助律师分别负责侦查、审查起诉和审判阶段。阶段分离在很大程度上影响了法律援助效果。首先，阶段性援助造成了分阶段通知的司法现状。而这也最终导致了实践中通知不及时，甚至不通知的困境。其次，刑事诉讼是一个连续的过程，各阶段之间都有着密切的联系。如果以分段负责的方式为被追诉人提供多个辩护人，那么这种被割裂的刑事辩护很难发挥最好的效果。庭审辩护人对于案件的了解仅限于书面案卷材料，很可能因为没有参与之前的诉讼阶段而遗漏了重要的辩护信息。最后，这种阶段式短暂的法律援助模式，将疏远辩护人与犯罪嫌疑人、被告人的关系。站在被追诉人的角度，其很难充分信任多个辩护律师。毕竟将自己涉嫌犯罪的信息分享与众人，几乎没有人愿意这么做。而彼此间的不信任阻碍了重要信息的交流，最终妨碍了辩护行为的实施。对于援助律师来说，阶段负责的模式削弱了其对被追诉人的责任感。“与被追诉人的关系如同车间里的工人面对流水线上的产品：仅需完成个人所负责之阶段，缺乏对被追诉人的个人关怀。”责任感的缺失将极大影响辩护人对案件的投入与执着，损害法律援助效果。

2.申请式援助的标准设定僵化
就申请制法律援助来说，其中关于贫困的认定标准并不合理。依据我国《刑事诉讼法》的规定，犯罪嫌疑人、被告人因为经济困难而无力聘请律师的，可以申请法律援助。实践中，经济状况就成为了法律援助资格审查的一项重要内容。但是学者的调研结果显示，各地普遍将贫困的标准设置过高，很多情况下即使被追诉人在经济上难以承担辩护费用，其法律援助申请也不会得到批准。例如，根据东南某省法律援助条例的规定，经济困难的标准参照申请人所在地县级人民政府公布的城乡居民最低生活保障标准执行。其中某一地级城市，在2019年公布的城乡居民最低生活保障标准为每月685元人民币。也就是说，如果法律援助申请人，每月收入超过685元，就会被排除到法律援助的适用范围之外。这一标准显然不合理，严重阻碍了大多数被追诉人获得法律援助的权利。

3.值班律师的法律帮助效果不彰
实践中，值班律师为初次会见的犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助，在简单听取案情介绍之后即要履行提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见等职责。依据学者调研，虽然法律赋予了值班律师阅卷权，但实践中基本处于空置状态，例如在武汉市汉阳区值班律师极少阅卷，对于案件事实、情节不知晓，因此所提供的法律帮助也明显缺乏针对性。大部分值班律师仅仅起到见证讯问过程合法性的作用，缺乏对罪名及量刑情节等与定罪量刑有关内容的帮助。有学者对其功能异化做出了总结，称其为法制宣传教育的协助人；认罪协商的见证人；控诉活动的辅助人。更有学者将实践中的值班律师称为“站台律师”，以表示其援助效果的缺失，“值班律师不需要对案件进行实质性参与，只需在一些比较重大的场合证明办案机关办案程序的合法性，其形式意义大于实际价值”。

（二）政府责任理念偏差下的资源保障问题

法律援助案件由职业律师承担，而律师是自负盈亏的市场经济主体，依靠为他人提供法律服务赚取收益。有限的时间和精力，决定了其仅能为少数委托人提供服务，出价高者必然能够获得更加优质的法律辩护。但是，就我国目前的司法实践来说，政府给予援助律师的经济补偿相对较低。2013年全国范围内平均法律援助的办案补贴是479元／案。例如河南，法律援助每个诉讼阶段补贴仅300元-750元。2019年3月，司法部、财政部联合印发《关于完善法律援助补贴标准的指导意见》的通知，规定了法律援助经济补贴的计算方法，补贴数额有了一定的提升，例如广东省湛江市，在2019年5月1日新的补贴办法出台后，刑事案件审判阶段案件从原来的每宗补贴从700元提高到2000元。补贴的提升值得肯定但是幅度较低，相较于委托辩护费用仍有明显差距。相比而言，值班律师的经济补偿同样微薄且地区间差异明显。在上海市，各区值班律师经济补偿从半天200元到700元不等，平均在300元左右。在山东省，有地市值班律师的补偿是半天100元，还有地市则是半天50元。

相较于私人代理案件中动辄几万甚至几十万的经济收益，法律援助经济补偿微乎其微。律师承担了法律援助案件也就意味着大量经济收入的流失。因此，在被动接受了法律援助的指派之后，很多律师所考虑的并不是如何能够出色地完成辩护任务，最大限度地保障被追诉人诉讼利益。其所关注的是如何能够以最少的精力投入，在最短的时间内处理掉案件，只有这样法律援助对其造成的经济损失才能被降到最小。如此的辩护态度，最终导致了援助律师的消极辩护行为——不会见、不调查、不阅卷，仅有格式化的辩护意见陈述于法庭。

经济投入不足是制约我国法律援助制度发展的最根本原因之一，其源头在于政府责任理念的偏差，即政府并没有以责任人身份切实承担起法律援助职责，而是更多的作为管理者将法律援助任务推给律师行业：其以指派辩护或者安排值班的方式将法律援助案件交予律师，并辅以惩戒措施和象征性的经济补偿。在我国，法律援助责任主体发生了错位，政府责任难以落实则经济投入亦不能到位。在很多案件中，甚至由于政府的拒绝支付，援助律师承担起了相应案件的辩护开销。这违背了法律援助的政府责任属性，政府也似乎有转嫁责任的嫌疑。

（三）各专门机关的消极履职问题

援助律师虽是接受国家机关的委派，代政府履行法律援助职责，但是就诉讼功能而言仍然与追诉机关相对立。实践中，律师的介入往往会影响追诉职能的发挥并且在审判阶段延缓诉讼进程，因此各专门机关对法律援助通常具有消积态度。

指派模式需要法院、检察院和公安机关通知法律援助机构指派律师。申请模式则需要公、检、法机关告知相关权利，并转交申请。可以说，法律援助制度的有效运行与各机关的积极配合密不可分。但司法实践中，侦查、检察机关往往对法律援助持消极态度，主要表现在延迟履行关于法律援助的告知义务，或者延迟转交被追诉人的法律援助申请。依据学者的调研，很多情况下援助律师在开庭前两三天才接到案件。仓促准备之下，法律援助效果大打折扣，被追诉人诉讼权利难以保障。

三、法律援助制度完善的对策建议

法律援助制度之完善应从运行模式、政府责任理念以及相关法律规定的刚化着手。

（一）运行模式之完善

1.改阶段式指派为个案负责
个案负责模式下，法律援助机构在审核并批准申请之后，将律师直接分配到具体案件，自法律援助关系确立直至案件终结均由同一名辩护人负责，实践中依申请获得援助之案件多采用此种模式。个案负责模式在案情信息的获取、整体诉讼局势的把握以及信任关系的形成等方面，都较阶段式指派更优。而阶段式指派的实践现状完全是由刑事诉讼法第34、35条，依据诉讼阶段对于刑事辩护与法律援助的割裂式规定。事实上，刑事诉讼是一个连贯而前后衔接紧密的程序，虽然各诉讼阶段有着不同的功能定位，但是就辩护行为而言其功能和目标是一致的，人员和行为的阶段式割裂将会妨害辩护效果。因此今后改革应当取消阶段式指派模式而完全采用个案负责模式，即侦查机关在侦查阶段要求指派律师之后，该律师即全程负责相应案件的法律援助，后续诉讼阶段不再另行指派。

2.设置综合性审批标准当下我国很多地区的法律援助审核采用的是机械化的数字标准，即完全以经济收入判断。如此标准设计的优点是简化了审核过程——固定数值的审核客观而简单。但是简化的过程却导致了人性化的缺失，很多情况下虽然申请人的工资收入要高于法律援助的提供标准，但是个人的特殊情况依然使其难以负担高昂的律师费用。比如，申请者家中有老人需要赡养并且每月需要承担高昂的医药费用，那么律师的聘请就会对其家庭生活造成严重的影响。对于上述情况，如果仅仅因为当事人不符合法律援助的形式要件就否定了其相关权利，可以说是严重违背了法律援助的设立初衷，缺乏人性关怀。相比之下，美国很多州县所采用的是综合性动态标准，即综合考虑多项指标由审核官自由裁量是否给予法律援助。有学者就美国300个郡县进行调研，发现各地区的具体考核指标不一，但最重要的包括以下几项（见表1）：

我国法律援助的审批标准过于僵化和单一，应借鉴美国经验设计综合性的动态审判标准，以适应实践中的多元化需求。笔者认为，法律援助申请的审批应以上一年度职工年均收入的一半为经济收入标准，并在此基础上综合考量其他因素。这里的其它因素可借鉴美国经验，各地根据实践情况予以确定。

3.认罪认罚值班律师的强制性阅卷制度
在制度的发源地英国，值班律师的功能定位是弥补刑事辩护的空白地带，解决刑事辩护的“最初一公里”问题。在犯罪嫌疑人刚到案的最初一段时间没有辩护人在场，因为无论是聘请律师还是法律援助指派，都不能实现即时性。而值班律师则是在辩护人未到位之前为犯罪嫌疑人、被告人提供相对简单的法律帮助，弥补这一时间空白，其首要价值追求是即时性效率而非实际诉讼效果。如此功能定位下，值班律师可仅依靠有限信息提供简单法律帮助，而阅卷并非必要，因为首先后续自有律师提供辩护，其次阅卷会消耗时间将于即时性效率价值相冲突。就我国而言，当下刑事辩护率仅不到30%，为实现律师辩护全覆盖目标则需为剩余70%的案件提供法律援助，此意味着人、财、物的巨大投入，短时间难以实现。实践中，值班律师仅以问答的方式为被追诉人提供简单法律咨询，是以降低个案法律援助质量为代价换取援助效率，进而实现了扩大法律援助范围的目标。因此，改革者是借值班律师制度，以折扣版的法律帮助取代法律辩护，推动律师辩护全覆盖目标的实现。以此为功能定位则值班律师阅卷亦非必需。但是，值班律师制度在我国并非仅为推动律师辩护全覆盖改革，在认罪认罚从宽案件中其承担着确保认罪自愿性与明智性的职责。认罪认罚从宽制度改革是以克减被追诉人诉讼权利为代价追求诉讼效率，认罪后大部分程序性保障均被省略。在诉讼程序被大幅简化的情况下，极易发生错案，而被追诉人基于追诉重压以及法律知识欠缺很容易作出不恰当认罪。因此在认罪认罚案件中，值班律师发现诉讼真实的职能发挥实则非常重要，那么值班律师在认罪认罚案件中则不能以效率为首要价值追求，法律帮助效果应优先。如何能够提升法律帮助效果以保证认罪认罚的明智性——值班律师充分了解案情至关重要。因此在认罪认罚案件中值班律师阅卷即是权利更是义务，应建立值班律师强制阅卷制度，以保证法律帮助效果，保证认罪认罚的正当性与明智性。

（二）强化政府责任理念增加财政投入

面对司法改革的重重压力，我国法律援助制度在近些年来愈加完善。从法律援助机构的建立到值班律师制度的推广，再到《辩护全覆盖办法》的出台，步步为营地持续发展着。但是，所有这些进步仅涉及制度上的革新，在最本质的责任理念上并无发展：政府始终扮演着管理者的角色，以指派辩护或者安排值班的方式将法律援助案件交予律师，仅给予象征性的经济补偿且辅以惩戒措施。凭借政府的有效监管，法律援助质量能够得到一定的保障。但这并不能成为法律援助制度长久发展的方向。对此，政府应当切实履行法律援助职责，转变其中角色：由监管者转为责任人。

首先，增加政府财政投入。在世界范围内，各国政府对于法律援助事业的财政投入，一般能够占到政府总财政收入的0.1%到1%之间。英国政府对于法律援助的投入有着最高的比例，其大约占整个中央财政收入的1%左右。在日本，虽然法律援助制度的建设起步较晚，但是发展到今天，政府的相关财政投入也达到了总收入的0.11%。反观我国，政府对于法律援助事业的财政投入却是极少。据统计，2011年政府对于法律援助相关事项的投入，仅占全年中央财政总收入的0.0122%。可以说这一比例非常之低，如此有限的财政投入，也在很大程度上限制了我国法律援助事业的发展。2017年，全国法律援助经费总额23.5亿元，占当年度全国一般公共预算收入总额的0.014%。相较于2011年，法律援助经费在全国财政收入占比有所提升，但距法治发达国家和地区水平还有一定距离。人均而言，2017年我国人均法律援助经费仅为1.69元，与法治发达国家相比差距明显。因此政府应增加法律援助财政投入，参考市场价格提升法律援助经济补偿数额。

其次，在经济发达地区探索建立公设辩护人制度。公设辩护人模式具有完全的政府责任属性：在政府行政系统内部建立公设辩护人办公室，并以政府公务人员的名义招聘公设辩护人专职为贫困者提供法律援助。其最大的特点即是公职性。公设辩护人制度的建立使得法律援助不再依靠律师行业，可有效解决因经济补偿不足而导致的法律援助律师消极履职问题。但是政府需建立一整套行政体系，支持公设辩护人的法律援助工作。在美国、英国、加拿大等法治发达国家均建有公设辩护人系统，且承担了很高的法律援助案件比例。我国可率先在经济发达地区试点建立公设辩护人系统，推动法律援助模式的多元化发展，充分贯彻法律援助政府责任理念。

（三）增加法律援助通知的刚性规定，落实程序性制裁

各专门机关的消极态度导致了实践中法律援助的延迟甚至缺失，究其原因，法律及各司法解释就法律援助的通知问题缺乏刚性规定。刑事诉讼法第34条，《公安机关办理刑事案件程序规定》第44条，《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第41条规定侦查、检察人员对于符合指派辩护情形的犯罪嫌疑人，应当及时通知法律援助机构。而“及时通知”难以准确界定，这给了公、检、法机关过大的自由裁量空间。今后的立法完善，可借鉴拘留后通知家属之规定，要求各专门机关在24小时之内通知法律援助机构。

对于因各专门机关延迟通知而导致的法律援助缺位的情况，应严格贯彻程序性制裁。刑事诉讼法第35条第2款规定：“犯罪嫌疑人、被告人是盲、聋、哑人，或者是尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人，没有委托辩护人的，人民法院、人民检察院和公安机关应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。”因此对于特定案件，如果在侦查、审查起诉、审判阶段，由于各专门机关怠于履行法律援助通知职责进而导致辩护人缺位，则应构成程序性违法，二审法院应严格依照刑事诉讼法第238条规定撤销原判。

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